深化农村土地制度改革让农民吃上“定心丸” – 重庆农业农村信息网

2013年底召开的中央农村工作会议提出,“坚持和完善农村基本经营制度,坚持农村土地农民集体所有。坚持家庭经营基础性地位,不论承包经营权如何流转,集体土地承包权都属于农民家…

深化农村土地制度改革让农民吃上“定心丸” – 重庆农业农村信息网。习近平总书记在小岗村农村改革座谈会上指出,新形势下深化农村改革,主线仍然是处理好农民和土地的关系。最大的政策,就是必须坚持和完善农村基本经营制度,坚持农村土地集体所有,坚持家庭经营基础性地位,坚持稳定土地承包关系。要抓紧落实土地承包经营权登记制度,真正让农民吃上“定心丸”。2016年中央1号文件提出:“稳定农村土地承包关系,落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权,完善‘三权分置’办法,明确农村土地承包关系长久不变的具体规定”。贯彻落实总书记在农村改革座谈会上重要讲话精神,应从理论、法律和政策几个层面上深化农村土地制度改革。

2013年底召开的中央农村工作会议提出,“坚持和完善农村基本经营制度,坚持农村土地农民集体所有。坚持家庭经营基础性地位,不论承包经营权如何流转,集体土地承包权都属于农民家庭。坚持稳定土地承包关系,依法保障农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权利。土地承包经营权主体同经营权主体发生分离,这是我国农业生产关系变化的新趋势,对完善农村基本经营制度提出了新的要求,要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式,落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权,加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。要加强土地经营权流转管理和服务,推动土地经营权等农村产权流转交易公开、公正、规范运行。”深化农村经营体制改革,要通过农村土地登记确权,依法赋予农地资源应有的权能,为农地流转效益提升、农地权益保护和现代农业发展,提供机制保障。
然而,在以往的农地流转当中,由于流转契约不规范,流转前缺乏必要的引导,流转中缺乏合理的介入,流转后缺乏应有的监管,农户流转效益偏低,农地流入方无法使农地经营权资源转化为市场要素而导致资源浪费等现象时有发生,特别是流转后监管缺失,在土地面积、丘块等自然表述上没有法理性依据,甚至是一本糊涂账,变成了一些农地流转投机者信口开河的借口,以致农地流转市场发育不全,农地经营权价值体现微弱,流转效益难以实现。
农地经营权改革,必将促进农地流转市场发育;而要保证农地流转市场健康发育,则必须进一步强化监管;在监管当中,政府应该更好地发挥作用。其一,应建立完善的监管机制并落实。现在的农地流转监管,虽有农业行政部门的合同管理等,实际上还是备案管理的形式,监管主体在乡镇或者村一级。而这个层面的监管力度非常弱,有的行政村甚至还成立了农地流转合作组织,当起了流入方,是典型的既当运动员又当裁判员。因此,应该建立县一级的流转监管机构,通过登记发证、合同监管、农地经营权变更办理等形式,激发监管机制潜能,确保监管到位;其二,积极推进农地流转市场化。在农地确权后,积极做好农地资源价值评估,在一定区域内根据各方面的条件和要素,确定农地经营权资源价格,通过价格指导,强化农地流转市场监管;其三,加强农地流转后续监管。坚持农地经营权证的法定权能,掌握农地流转市场的变化趋势,把握农地流转市场规律,在强化农地使用权经营收益权能时,强化其流转后的监管权能,通过农地经营权法定占有者的积极监管,确保农地质量不下降,性质不改变,收益不减少,流转双方利益不受损害。

明确及落实集体对土地的所有权2013年1号文件提出:“全面开展农村土地确权登记颁证工作。加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查,尽快完成确权登记颁证工作”。确权,首先是明确集体对农村土地的所有权。宪法规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有”。十八届三中全会《决定》在论述赋予农民更多财产权利、促进农业和农村发展时,有7处涉及“集体”这个词。但什么是集体?理论、法律和政策上对此尚无明确的界定。农村集体的具体组织形态是农村集体经济组织。宪法第8条规定,“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。现实情况是农村集体经济组织有法律地位,但绝大多数农村集体经济组织没有在工商局注册登记,不具备法人地位,它们具体属于哪一种经济组织类型并不清楚。2015年中央1号文件提出:“抓紧研究起草农村集体经济组织条例”。这项工作已经提上日程。在此基础上,明确农村集体土地所有权的边界,所有权的层级,并与不动产登记相衔接,搞清楚集体的家底。

集体对土地的所有权怎么落实?《物权法》提出了成员集体所有的概念。第59条规定,“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有”。集体所有权的权能包括发包权、使用监督权、调整权、流转管理权、收益和补偿取得权、收回权等;要进一步明确所有权权能的行使主体以及相应的权利、责任和义务,集体所有权权能的行使和落实应反映集体成员通过民主程序体现的共同意志。

明确及稳定农户承包权

《农村土地承包法》第五条规定:“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”,首次提出集体经济组织成员权的概念。但成员的资格界定、权利、责任及义务、成员的进入和退出机制等问题,也还没有在法律和政策上得到解决。成员的身份不清楚,土地的身份也就很难弄清楚。2013年中央1号文件提出:“探索集体经济组织成员资格界定的具体办法”,这也是一项基础性的工作。

将农户土地承包经营权的确权分解开来,在技术层面应包括丈量面积、空间定位、画图、颁证等在内的事务性内容,在制度层面则是对承包经营权作为一种财产性权利长久不变的承诺,后者是确权的本质所在。

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